Artículo 129 de la Ley de Amparo: la suspensión provisional exige una ponderación caso por caso
La suspensión provisional suele ser uno de los momentos más delicados dentro del juicio de amparo, la persona juzgadora debe decidir si mantiene o paraliza los efectos del acto reclamado sin contar todavía con todos los elementos que posteriormente integrarán el expediente.
Precisamente por ello, la Ley de Amparo prevé límites vinculados con el interés social y el orden público, entre ellos destaca el catálogo contenido en el artículo 129, disposición que ha servido como referencia obligada para determinar la procedencia o improcedencia de la medida cautelar.
En ese sentido, el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito precisó recientemente que dicho catálogo no debe entenderse como una barrera automática para la suspensión provisional, a través de la tesis aislada I.11o.A.3 K (12a.) sostuvo que la persona juzgadora debe estudiar cada asunto de manera individualizada y realizar una ponderación entre la no afectación del interés social y del orden público frente a los perjuicios que podría resentir la persona quejosa.
Aunque en apariencia se trata de una precisión técnica, el criterio tiene implicaciones relevantes para la forma en que se justifican las decisiones sobre la suspensión dentro del juicio de amparo.
El caso: una actividad comprendida en el artículo 129
La tesis deriva de un asunto en el que una persona moral promovió amparo indirecto contra la suspensión de una actividad vinculada con una de las hipótesis previstas en la fracción I del artículo 129 de la Ley de Amparo.
En primera instancia, el Juzgado de Distrito concedió la suspensión provisional al estimar que la actividad se desarrollaba bajo un permiso vigente expedido por la autoridad competente. Inconforme, la autoridad responsable interpuso recurso de queja argumentando que la propia Ley de Amparo establece límites expresos que impiden conceder la medida cautelar cuando ésta permita la continuación de las actividades referidas en dicho precepto.
El asunto colocó al tribunal frente a una pregunta relevante ¿la sola actualización de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 129 basta para negar la suspensión o, aun en esos casos, subsiste la obligación de realizar una ponderación judicial?
El marco constitucional y legal de la suspensión
La suspensión de los actos reclamados constituye elemento central del juicio de amparo, su finalidad es preservar la materia del litigio y evitar que la ejecución del acto reclamado vuelva irreparable la eventual concesión de la protección constitucional.
La Constitución Federal en el artículo 107, fracción X, establece lo siguiente:
Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
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- Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social. Tratándose de juicios de amparo en los que se reclame la inconstitucionalidad de normas generales, en ningún caso la suspensión podrá concederse con efectos generales.
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Esta disposición revela que la Constitución no concibe la suspensión como una decisión automática, sino como una medida cautelar cuya procedencia exige un ejercicio de valoración judicial.
Por su parte, la Ley de Amparo desarrolla ese mandato constitucional, en particular, el artículo 129 prevé diversos supuestos en los que se considera, entre otros casos, que se siguen perjuicios al interés social o se contravienen disposiciones de orden público. Entre ellos, la fracción I se refiere al funcionamiento de centros de vicio o de lenocinio, así como de establecimientos de juegos con apuestas o sorteos, y la fracción XIV relacionada con que se permita la comisión o continuación de actos, operaciones o servicios que puedan favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de manera efectiva en operaciones con recursos de procedencia ilícita o conductas ilícitas relacionadas que pudieran dañar al sistema financiero, en los términos de las leyes vigentes.
Mientras el artículo 107, fracción X, exige una ponderación judicial basada en la naturaleza del acto reclamado, el artículo 129 identifica hipótesis que, en principio, involucran razones de interés social y orden público.
Con este panorama lo que debe determinarse es si la mera actualización de alguno de esos supuestos basta para negar la suspensión provisional o si, aun en esos casos, subsiste el deber de efectuar un análisis individualizado.
La constitucionalización de la suspensión
Un aspecto particularmente para dilucidar la cuestión principal del asunto es la vinculación que existe entre la suspensión y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Esta medida cautelar encuentra sustento no sólo en la Ley de Amparo, sino también en el artículo 17 constitucional y en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) bajo esta lógica, la suspensión no puede reducirse a una cuestión meramente procedimental, ya que constituye un instrumento destinado a preservar la utilidad real del juicio de amparo.
En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en casos como el amparo en revisión 320/2015 destacó que, en nuestro sistema está proscrita la posibilidad que el poder público pueda supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues esto podría constituir un obstáculo entre los gobernados y los tribunales.
En ese sentido, es claro que normas que impongan requisitos que obstaculizan el acceso a la jurisdicción, resulten innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente pueden perseguir son una violación a la tutela judicial efectiva contenida en el artículo 25 de la CADH.
Para el caso de la suspensión en el amparo, esta protege la tutela judicial, por ende, su procedencia debe analizarse a partir de las particularidades de cada controversia y no únicamente mediante categorías abstractas previamente definidas por el legislador.
Esto es así ya que, el propio artículo 107 constitucional en su fracción X establece la potestad discrecional a favor de los juzgadores de realizar una ponderación tomando en cuenta la naturaleza del acto, la no afectación del interés social y el orden público, así como los potenciales perjuicios que la parte quejosa pueda resentir, sin perder de vista lo previsto en la ley de amparo, para que a partir del análisis de todos estos elementos sea posible determinar la procedencia o improcedencia de la suspensión.
A partir de este análisis se puede dar respuesta al cuestionamiento central, concluyéndose que la sola actualización de las hipótesis previstas en el artículo 129 no basta para negar la suspensión ya que existe la obligación de realizar una ponderación judicial al caso concreto, decisión a la que también arribó el tribunal.
El interés social deja de ser una presunción irrefutable
En la práctica, era común que la sola referencia a alguna hipótesis del artículo 129 bastara para justificar la improcedencia de la suspensión. El interés social operaba prácticamente como una presunción de carácter absoluto.
Con el análisis conjunto de la norma fundamental y la ley en la materia, queda superada esa visión, no porque reduzca la importancia del interés social, sino porque exige que éste sea examinado a la luz de la naturaleza específica del acto reclamado.
El interés social continúa siendo un parámetro determinante, pero deja de funcionar como una categoría abstracta capaz de resolver por sí sola cualquier controversia cautelar, en consecuencia, la motivación judicial adquiere especial relevancia. La autoridad jurisdiccional debe explicar por qué, en el caso concreto, el interés social y el orden público justifican la concesión o la negativa de la medida cautelar.
La apariencia del buen derecho tampoco prevalece automáticamente
Paradójicamente, el propio asunto demuestra que la tesis no constituye una invitación a conceder más suspensiones, debido a que la empresa que promovió el amparo contaba con un permiso vigente para desarrollar la actividad cuestionada. Ese elemento podía ser considerado, al menos preliminarmente, un indicio favorable respecto de la apariencia del buen derecho.
Sin embargo, después de realizar la ponderación correspondiente, el tribunal concluyó que los elementos disponibles resultaban insuficientes para desplazar las razones de interés social y orden público involucradas en el asunto, particularmente aquellas relacionadas con la regulación de juegos y apuestas y con los elementos que apuntaban a una investigación financiera. Por ello, determinó que la suspensión provisional no debía permitir la continuación de la actividad principal reclamada, no obstante, la autoridad debía preservar la integridad y titularidad de los dominios utilizados por la quejosa para sus actividades de juegos y apuestas, evitando que fueran enajenados o puestos a disposición de terceros mientras se resolvía el asunto.
Esto confirma que la ponderación constitucional no tiene un resultado predeterminado, puede conducir a la concesión de la medida cautelar, pero también a su negativa.
La relevancia de esta tesis no radica en modificar los supuestos de procedencia de la suspensión provisional ni en disminuir la protección del interés social prevista en el artículo 129 de la Ley de Amparo, su aportación consiste en exigir que las decisiones cautelares sean el resultado de una auténtica justificación constitucional.
El interés social y el orden público conservan toda su fuerza normativa, la diferencia es que, a partir de este criterio, el invocarlos no debería traducirse automáticamente en una respuesta afirmativa o negativa. La persona juzgadora debe explicar por qué esos bienes jurídicos prevalecen o ceden frente a los perjuicios que podría resentir la persona quejosa.
